肖 晞,陈 旭 | 公共卫生安全应急管理体系现代化的四重含义——以新冠肺炎疫情防控为例

作者:xxyts 来源: 更新时间:2020-05-20 12:43:13

应急管理作为一种制度设计,在20世纪治理相关理论方兴未艾的语境下,更多地获得了在整体治理结构下的建构发展。党的十九大报告指出,“全面深化改革总目标是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九届四中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化作为鲜明主题,并对其内容加以完善,使中国的国家治理体系现代化的图谱日趋系统和完整。应急管理作为国家治理体系的一部分,其发展在很大程度上依赖于公共管理改革变迁的路径与框架,这就意味着应急管理正逐步走向应急治理,将更多主体置于沟通互动的平台上,借助于政府元治理的作用,对危机事件进行全过程的治理。2019年11月29日,中共中央政治局就应急管理体系和能力建设进行第十九次集体学习。习近平总书记强调:“应急管理是国家治理体系和治理能力的重要组成部分,承担防范化解重大安全风险、及时应对处置各类灾害事故的重要职责,担负保护人民群众生命财产安全和维护社会稳定的重要使命。要发挥我国应急管理体系的特色和优势,借鉴国外应急管理有益做法,积极推进我国应急管理体系和能力现代化。”虽然我们仍称之为“应急管理”,但是不难发现,遵循整体治理规则与原则的应急管理涵盖着治理创新的相关问题,使得人们开始探究多元主体在应急管理中的角色地位,关注行动机制的合作化。

从突发事件的发生机理出发,公共事件分为自然灾害类、事故灾难类、社会安全类与公共卫生类。不同突发事件既有共性,也有其独特的演变逻辑,不同类别事件的可预见程度、扩散速度、影响范围、持续时间等,是应急管理分类应对的基础。这次新冠肺炎疫情是中华人民共和国成立以来发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件,对人民身体健康和生命安全造成了严重威胁。习近平总书记强调,“要从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度,把生物安全纳入国家安全体系,系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设,全面提高国家生物安全治理能力”。这一论述将新冠肺炎疫情这一公共卫生事件上升到生物安全的高度。2014年,习近平总书记在十八届中央政治局第十四次集体学习时指出,“各地区各部门要贯彻总体国家安全观,准确把握我国国家安全形势变化新特点新趋势,坚持既重视外部安全又重视内部安全、既重视国土安全又重视国民安全、既重视传统安全又重视非传统安全、既重视发展问题又重视安全问题、既重视自身安全又重视共同安全,切实做好国家安全各项工作。”综上,公共卫生安全作为生物安全、非传统安全的重要组成部分,被赋予了总体国家安全的关键意义,不论是宗旨、方略还是内容,总体国家安全观的这个“总体性”在本质上是现代中国治国理政的总体领域和基本环节,它的价值追求和整体布局恰与国家治理的主题、框架、内容等同构,已经成为覆盖国家治理全过程、全领域的总体性要素。因此,应急管理的本质就是公共安全治理。

应急管理体系是一个国家应对突发事件的理念、制度安排与各类资源的总和,其构成和演变决定了一个国家应对突发事件的能力和效率。自2003年SARS事件之后,我国逐步建立了以“一案三制”为主要内容的纵向到底、横向到边的综合应急管理体系。这一体系在经历了2008年汶川地震等自然灾害、2011年乌坎村等社会安全事件、2015年天津港火灾爆炸等事故灾害的检验,充分证明它是符合我国国情的,在实践中是行之有效的。但是,面对此次威胁人民健康的重大突发公共卫生安全事件,这一体系暴露出它的脆弱性,反映了公共卫生安全应急管理体系还有巨大的完善空间。推进国家治理体系和治理能力现代化,意味着在中国共产党的领导下,立足中国国情,聚焦发展目标,全面深化改革,不断完善治理各项制度体系,提升制度的执行力与实际绩效。现代化是一个社会急速变革的历史进程,面对不断变化的时代,在推进国家治理体系和治理能力现代化的条件下,只有按照政府的整体性要求,以综合化的施策方略进行治理制度创新,才能建立有利于万众创新的行政管理制度体系。党的十八届三中全会决定成立中央国家安全委员会,这是推进国家治理体系和治理能力现代化、实现国家长治久安的迫切要求,目的就是更好适应我国国家安全面临的新形势新任务,建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制,加强对国家安全工作的领导。

综上可见,应急管理体系现代化是指在国家治理体系现代化的原则指导下,结合国家总体安全观的战略方向,进而重新整合与之相配套的思想观念、管理体制、管理过程以及运行机制。因此,从应急预警系统专业化、应急管理体制全面化、应急管理过程明晰化、应急管理机制合作化四个维度,解析公共卫生安全应急管理体系现代化的深刻意涵,既是发挥治理体系独特优势的题中应有之义,也是提高国家治理能力的关键选择。



应急预警系统专业化


随着人类与自然之间以及人类社会之间的交往和交流日益加深,社会生活中不确定性因素日益增多,各种自然的、社会的风险相互交织,各种公共危机也会频繁发生。根据近年来的公共安全趋势,未来5~10年我国面临的国内外安全环境将更加严峻,突发事件应急管理将进入事态多样多发、影响更大更广、处置更难更复杂的阶段。重大传染疫情和生物安全风险是事关国家安全、社会稳定的重大风险挑战,从这个意义上看,控制风险的发生是公共卫生安全治理所追求的最优结果,它能够从根本上防止事件的形成和大范围暴发。自2004年开始,我国启动了全球规模最大的传染病疫情和突发公共卫生安全事件网络直报系统,实现了纸质化到电子化、汇总信息到个案信息、5天到4小时的多重转变,国家对卫生事件的监测能力得到了很大提高。但在这种系统下为何还会有如此重大疫情发生?这说明公共卫生应急预警系统的作用在实践中尚未充分发挥。因此,需要从专业化维度进一步完善。


1.风险意识的树立与研判评估队伍的建立

上一次突发重大公共卫生安全事件——SARS事件,已经过去了17年,相关人员极易出现思想松懈、风险意识不足的问题,加之突发事件的偶然性与不确定性,使得既有体系中的应急管理机构与人员难以准确和快速识别危机发生之前特定潜伏期的种种外部表征。风险和危机意识不强,从根本上讲就是一种安全意识的缺失。习近平总书记指出,“要改革完善疾病预防控制体系,坚决贯彻预防为主的卫生与健康方针,坚持常备不懈,将预防关口前移,避免小病酿成大疫”。这要求我们要强化风险意识,居安思危,加强对突发事件的风险感知能力。

与17年前的SARS事件相比,中国的风险应对能力和科技水平都有显著的提高,但此次疫情却造成了比当年更为严重的后果,其最大的经验教训就是应进行科学、完备、高效的预警体系设计,而这在很大程度上依赖于研判评估队伍的建立。公共卫生安全应急管理的预判和评估是具有高度专业性的工作,但当前疾病预防控制中心与卫生健康委员会应急管理办公室中的专业技术人员结构不尽合理,缺少复合型、高素质且训练有素的卫生应急队伍,从而导致对重大传染病疫情和突发事件的预判能力不足,影响了应急管理预警系统作用的发挥。与此同时,早期依赖于单一部门的预警制度已经不适宜当前复杂多变的环境,忽视了作为风险对象的个人或组织对于风险感知的影响,缺乏对复合型危机的反应能力。基于此,研判评估队伍的建立主要包括以下两个方面。

第一,专家化的人员队伍。与全球化、科技化、信息化相伴而生的是当今突发事件的高度复杂性与跨学科技术性,公共卫生安全的评估预警不仅是医药卫生问题,而且是全方位的工作,需要各领域专业人才的系统分析。因此,应加强公共卫生队伍建设,形成卫生和疾病控制中心为主力,多领域专家协同监测,吸纳应急管理、企业、宏观经济管理、基础设施建设等领域专家,填补空白点与薄弱环节,形成对突发事件的全方位研判、评估与决策。知识集合、知识转移方法的评价标准是向实践者倾斜,并利用领域特定的理论知识来解决问题。

第二,科技化的研判评估信息处理。近年来出现了诸多可用于预警和实时损失估计的新技术,它们包括自组织传感器网络、具有高分辨率的新卫星图像以及多传感器观测,通过这一改进的物理模型、数据处理和通信方法,预警技术取得了重大进展。在信息时代不断发展的今天,我们应充分发挥大数据、人工智能、云计算、卫星通讯技术、快速网间数据交换等数字技术在疫情监测方面的支撑作用,建立科学而长效的研判评估信息处理。大数据的核心就是预测,是把数学算法运用到海量的数据上来预测事件发生的可能性。从这一方面而言,电子政务是应急管理的基础性技术资源,日益成为提高政府应急管理预警水平的重要方式和手段。


2.信息的及时公布与风险预测对应预案

中国疾病预防控制中心(CDC)、武汉市疾病预防控制中心等机构发表在《新英格兰医学杂志》的回顾性病例分析论文——《新型冠状病毒感染肺炎在中国武汉的初期传播动力学》提出,2019年12月中旬密切接触者之间就已发生人际传播,然而在随后各方公布的报道上并未明确作出解释。甚至在2020年1月10日依然向公众报道“未发现明确人传人证据”,这在一定程度上降低了医务工作者和普通公民的防护意识,加剧了疫情的传播和扩散,致使后期疫情防控工作的难度加大。公众是应对突发事件的基本力量与关键要素,将已经证实的风险问题和危机信息及时向公众公开,能够增强公众的应急防护意识,了解事件发生的时间与过程。同时,在预警阶段,缺乏与公众的互动将会削弱应急管理的实际效果。公众对公共卫生知识的模糊与非理性态度也会产生风险放大、加剧民众恐慌的不良效果。

在相关风险信号已初步呈现时,对于可能出现的结果作出预设并形成相应预案是必要的。对于未知传染病疫情,应当及时倾听专家和学者的意见,防患于未然,既要作最好的预期,也要作最坏的打算,并就可能出现的最坏结果制定预案。博德韦尔(Bodwell)与切尔马克(Chermack)论述了制定风险预案的重要性并提出具体规划的步骤,“这些步骤包括收集数据,确定关键力量;确定驱动因素和不确定性;安排不同的故事情节方案;排练与场景相关的不同可能的未来;映射涵盖不同方案的关键意外情况的计划”。在此次疫情的预警阶段,这一点是明显薄弱的。1月20日晚,国家卫健委高级别专家组组长、中国工程院院士钟南山首次公开宣布疫情具有“人传人”特点,而此时的应急管理措施显然是针对危机已发生阶段的对策,失去了预测风险的对应预案,应急预警显然也失去了意义。

由于突发事件发生时间快,短期内形势就可能发生急剧变化,加之病毒疫情的蔓延性,使得应急预案的反应速度变得尤为重要。公共卫生安全应急预案应处理好专家决策咨询意见、风险报告、信息公开等相互间的衔接问题,只有这样,才能快速而准确地完善重大风险研判、评估、决策、预防等多角度、多方面的有效预警。事先针对风险制定的预案是在短时期应对复杂情况,防止其陷入不可控发展状态的必要准备。



应急管理体制全面化


应急管理是一种复杂的、持续性的管理活动,因其目标、情境以及所依赖资源的特殊性,使它在很大程度上被看作是一个政治过程。结构—功能主义认为,政治过程(政府过程)是一个输入、转换、输出的连续不断的过程。按照这一思路,作为政府管理活动重要组成部分的应急管理体制,其职能效用的发挥依赖于特定的应急管理组织机构的设置与管理主体职责的划分。2003年SARS事件之后,应急管理体制的构建逐渐成为学者关注的热点问题,并相继出现专门的法律法规与一系列管理体制,这在一定程度上实现了内部的统筹管理。但是,在应对此次疫情的过程中,这一体制却暴露出法治建设的碎片化和分散化问题,难以从整体上保障应急管理水平的提高,这使应急管理体制全面化建设的紧迫性随之凸显。


1.应急管理主体多元化

我国“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会治理体制在应对突发公共卫生安全事件时是制度选择的逻辑起点。新冠肺炎疫情发生以来,习近平总书记作出一系列重要指示,为我们打赢疫情防控阻击战提供了根本保证。中央应对疫情工作领导小组部署总体工作,各党政军群机关积极履职尽责,广大医务工作者奋力拼搏,大批专家学者为科学防疫出谋划策,无数基层干部、公安干警、志愿者坚守在防疫的第一线,我们看到了全国人民众志成城、团结一致的奋战局面,这是治理主体多元化的内在要求,也是应急管理体制全面化的重要组成部分。因此,必须从领导和参与的维度推动应急管理主体多元化。

一方面,强化党政责任主体的主导角色。在所有治理主体中,中国共产党发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用,应加强党对应急管理的统一领导。在此次疫情防控工作中,党中央印发了《关于加强党的领导,为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,强化统一领导,积极协调调度,使全国能够在短期内形成强有力的统一决策部署,调动各类主体集中资源以应对疫情过程中的各类突发事件,从根本上把握了应急管理的方向。因此,应切实发挥各级政府的元治理角色,践行政府责任,如调配资源、发布信息、领导决策、维护公民权益、维护社会稳定以及监督反馈等,从整体上保障公共安全。另一方面,吸纳社会组织和公众参与,以治理优势形成群策群力的疫情防控体制和氛围。21世纪以来,我国的社会组织日益成长完善,使治理主体格局转变在这次疫情应对中作用尤为明显。自治性组织的发展为普通公众表达利益诉求提供了多元化渠道,缓解了政府单一主体的巨大压力,构筑了公共卫生安全的主体基础。在美国和加拿大,志愿者管理强调一种普遍适用的、长期的实践模式,这不仅有利于强化危机事件的应急管理,而且建立了适当的管理系统与程序。在此次疫情防控过程中,全国大多数社区都积极落实防控措施,全面配合和落实居家自我隔离,广大公民自觉遵守疫情防控的监督工作。在我国应急管理体系中,社会力量的参与作为一个基本原则被强调,而对具体纳入、淘汰、培育以及合作方式却缺乏深入的制度建构。因此,应不断推动防控资源和力量下沉,使社会力量在政府引导和公众监督下有序参与应急管理和社会服务,明确社会、公民在应对突发事件中的角色、权利与义务,充分发挥自治力量的积极性。


2.应急管理机构综合化

应急管理体系功能的发挥最终取决于组织体制的架构和运作,突发事件的处理和应对尤其如此。对于以“条块”关系为主要特征的我国政府组织体系而言,能否在危机时刻处理好这种关系,关键在于机构如何设置以及职责如何行使。以美国为例,标准化的应急指挥体系是应急管理体系中重要的组成部分,它规定了应急的角色、组织结构、职责、程序和实际操作的表格等,从组织机构的角度使应急指挥过程明确、高效。新冠肺炎疫情暴发之后,在纵向机构设置上,党中央成立了应对疫情工作领导小组,并启动国务院联防联控机制,各地区也成立了党政主要负责同志挂帅的领导小组,形成国家、省、市、县/区自上而下的四级指挥系统;在横向职责明确上,平行设置综合组、疫情防控组、医疗救治组、科研攻关组、宣传组、外事组、医疗物资保障组、生活物资保障组、社会稳定组等9个工作组,各组各司其职,践行职责,指导应急管理工作。但是通过这次公共卫生事件可以看出,政府在应急管理机构设置上存在重叠、缺失等问题,由此导致部门分割、职责交叉、管理脱节,从而造成行动迟缓、责任模糊等问题。

整合若干部门的管理职能,建立与行政资源相对集中的应急管理部,是实现应急管理体制综合化的关键举措。2018年3月,根据国务院机构改革方案,中华人民共和国应急管理部成立,但其主要职责是应对自然灾害类突发事件,而公共卫生类事件仍由卫健委主要负责,因而在此次疫情防控中未能发挥专职化作用。应急工作办公室皆是属于一些部门的内设机构,平时履行该部门内部的信息汇总和综合协调等职责,在应对突发事件时,并不掌握特定的应急资源,加之机构职能划分、纵向层级等因素,往往在实际应对疫情时无法充分协调各种应急力量,难以发挥应急管理的真正作用。实质上,组织只是提供了一种环境,在这种环境中,行政人员可以了解组织的属性、目标、战略、战术和其他重要事项,如果对职能和责任没有清晰的认识,当危机事件发生时,人们很容易感到困惑,工作气氛也会因为处理冲突的“错误”态度和做法而变得紧张。这个问题的本质是关于人们认为组织应该是什么样子以及人们如何在组织内行事的看法作出的反应。


3.应急管理法规完备化

自2003年SARS疫情之后,中国就高度重视公共卫生应急管理的法律法规建设,相继颁发了《突发公共卫生事件应急管理条例》《中华人民共和国传染病防治法》《国家突发公共卫生事件应急预案》《全国卫生部门卫生应急管理工作规范》等一系列重要法律法规和相关条例,但是在应对此次疫情的过程中,我们发现依然存在应急管理法律法规建设不足的问题。发达国家的应急管理行动和措施严格按照相关法律法规实施,应急管理的各个层次都有全方位的制度保障,同时,还有可操作性的指南与手册,保障了应急时期实践的有序性和科学性。习近平总书记指出:“要完善疫情防控相关立法,加强配套制度建设,完善处罚程序,强化公共安全保障,构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系。要严格执行疫情防控和应急处置法律法规,加强风险评估,依法审慎决策,严格依法实施防控措施,坚决防止疫情蔓延。要加大对危害疫情防控行为的执法力度,严格执行传染病防治法及其实施条例、野生动物保护法、动物防疫法、突发公共卫生事件应急条例等法律法规,依法实施疫情防控及应急处理措施。”因此,中央全面依法治国委员会第三次会议审议通过了《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情 切实保障人民群众生命健康安全的意见》,从制度层面对依法防控疫情提出了明确要求,为有效应对此次疫情提供了有力保障。

同时,在公共卫生事件应对的过程中,及时将行之有效的经验做法上升为法规制度,是完善应急管理体系、发挥治理效能的必然要求。依法打击抗拒疫情防控、暴力伤医、哄抬防疫用品和民生商品价格、造谣传谣等违法犯罪行为,对于稳定社会秩序、应对疫情具有重要作用。2月7日,上海市十五届人大常委会第十七次会议表决通过了《上海市人民代表大会常务委员会关于全力做好当前新型冠状病毒感染肺炎疫情防控工作的决定》,这是我国针对即将到来的大客流集中返程的关键阶段,依法支持并授权政府采取必需的临时性应急管理措施而率先作出的一项地方紧急立法,这对于推动公共卫生突发事件紧急立法具有重要的借鉴意义。正如习近平总书记所强调的,“要健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制,及时总结各地实践经验,形成制度化成果,完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法”。



应急管理过程明晰化


危机生命周期理论形象地描述了危机发生、发展到消亡的整个进程,其实质就是根据不同阶段所呈现出的危机发展特点,找到与之相对应的管理策略,从而达到快速、精准地解决危机的目的。同理,应急管理过程明晰化依赖于针对不同危机情境所采取的各项措施的协调互动。应急管理新体系重视突发事件的全过程,强调对流程上的分阶段职能进行统合,从而形成相互衔接且可循环的管理闭环。应急管理过程明晰化是危机时刻提高应急治理效率的关键所在。科学而清晰的管理过程能够解决官员不作为、不敢作为以及乱作为的问题,也是在短时期内迅速作出决策、提升应急管理体系有序运行的重要举措。在疫情应对的过程中,应该坚持以问题为导向,体现针对性、操作性、实效性,使应急管理有章可循,充分满足实践的需求。通过对此次疫情应对的总结,以下三点要素应在应急管理过程中更加关注。


1.舆情要素

自新冠肺炎疫情暴发以来,各种谣言四处传播,“医院走廊上尸体没人管”“空军即将播撒消毒试剂”“武汉火神山医院靠近水源地将停建”以及双黄连风波、免职风波、论文风波……这些谣言影响着人们本就紧张的心情,也暴露出我们在应对重大突发事件时舆情能力不足。与17年前的舆论环境相比,全媒体时代舆情管理显得尤为重要,及时、透明、权威的信息发布将在很大程度上影响着疫情的防控程度和公众的情绪。大力宣传重大决策部署、主动回应公民关切、积极解惑释疑的舆情管理方式能够增加公众对官方网站和政府部门的信任,即便有些举措不能被公民理解,也可以引导公众在重大卫生事件面前保持理性态度。国家卫生健康委员会每天公布疫情信息,举行新闻发布会,经常邀请专家讲解新冠肺炎相关科学知识,主动回应公众关切,引导舆情走向,最大限度减少虚假信息的影响。这即是我们所理解的政府公信力问题,对于稳定民心、维护国家公共卫生安全有着重要的作用。正如习近平总书记所强调的,“要加强舆情跟踪研判,主动发声、正面引导,强化融合传播和交流互动,让正能量始终充盈网络空间”。


2.数据信息要素

大多数时代公共危机的治理过程离不开危机事件数据信息的支持,因此,数据信息要素在应急管理过程中发挥着基础性的作用。公共危机信息管理(Public Crisis Information Management,PCIM)主要探讨的正是这一问题,即在公共危机场域与危机全生命周期的约束条件下,以数据信息为基础,对应急管理中诸如决策、沟通、协调联动等重要问题进行学理界定与研究。以美国为例,联邦应急管理署(FEMA)制定的“E-FEMA”战略,就是利用信息技术在电子政务框架下构建信息技术基础设施,以此提高政府部门的应急能力和效率。由此可见,在应急管理期间,利用大数据、人工智能技术对突发事件进行研判,已成为当前全球应急管理信息化的必然趋势。沙勇忠教授也指出,基于数据的公共危机管理的主要研究内容包括公共危机数据管理客体(数据来源、数据类型、数据特征、数据生命周期、数据质量、数据管理模型与数据处理技术等),公共危机数据管理主体(数据管理多元主体的角色定位、数据管理多元主体内外部的共享与协同机制),公共危机数据管理活动(数据管理规划制定、数据生成管理、数据收集管理、数据质量管理、数据描述及归档管理、数据处理与分析管理、数据保存管理、数据共享及使用管理,以及数据驱动的公共危机治理体系与治理能力、管理体制机制、危机预警、危机决策、危机响应、应急资源配置、危机恢复等)。因此,基于数据的公共危机管理研究内容是全面而广泛的,涉及应急管理的全过程。有效加强对数据信息要素的关注,一方面能够保证应急管理措施的运行实效,另一方面有利于积累突发公共卫生安全事件的相关数据,为后期复盘反思应急管理工作提供信息支撑。


3.人、事、物要素

伯恩斯(Burnes)将应急管理方法描述为“不是线性过程的方法或孤立的事件,而是一个连续的、开放的、累积的和使组织与其不断变化的环境保持和重新调整的不可预知过程”。疫情防控不仅是医学卫生问题,而且是全方位、全领域的协同工作。政府部门工作人员由于缺乏相关应急管理经验,在应对此次重大疫情时往往显得捉襟见肘,这就需要党中央的统一指挥,对人流、物流、资金流给予明晰,从而解决行政人员“想做却不知如何做,做了又怕做错”的问题。从美国的经验来看,应急事件指挥系统(Incident Command System, ICS)集中于灵活性、标准化和工作的协调性,是突发事件管理系统内的一种指挥和控制应急管理结构。ICS包括可扩展的、定义良好的模块和可以灵活分配的组件,以确保清晰的操作流程。这些模块创建了一个指挥结构,用于指挥整体响应(事件指挥官)及其组成部分的明确领导和责任:实施即时计划(操作)、规划下一个操作期间(规划)、确保所需资源的可用性(后勤)和跟踪成本(财务)。角色和术语的标准化意味着跨多个机构或部门的响应者可以有效地协调工作,模块化意味着根据需要分配角色。也就是说,如果事件很小,一个事件指挥官可以在不增加人员的情况下完成所有需要的任务;对于非常复杂的事件,数百名人员可能参与从指挥、控制到前线的任务。

综上可见,应从整体上把握人、事、物的管理过程,并根据不同区域情况实施差异化的应对策略,实现人、事、物的有序流通和社会循环畅通,从而有效减少危机事件的影响。加强社区防控,提高患者特别是重症患者救治水平,加大药物和疫苗科研攻关力度,加强对返程人员的健康检测,从整体上对疫情防控工作进行指挥。2月21日,中共中央政治局召开会议研究新冠肺炎疫情防控工作,会议指出,有序推动复工复产,交通运输是“先行官”,必须打通“大动脉”,畅通“微循环”。各级党委和政府要主动服务,有序组织务工人员跨区返岗,努力保障已复工和准备复工企业日常防护物资需求。会议特别指出,在坚决打好湖北保卫战、武汉保卫战,遏制疫情扩散势头的同时,全力做好北京疫情防控工作,实施好非疫情防控重点地区分区分级精准防控策略。



应急管理机制合作化


从整体性治理视角看待公共卫生事件的应急管理问题,本质上就是一种合作治理。整体性治理是由英国学者佩里·希克斯(Perry icks)在《整体政府》中提出来的,是指以公众需求为治理导向,以信息技术为治理手段,以协调、整合和责任为治理机制,跨越组织功能边界,对碎片化问题进行整体性服务。国务院联防联控机制在此次疫情应对中发挥着统筹协调的重要作用,而抗击疫情的强大合力正是来自各级党委、政府、军队、公安干警、医务工作者、科研工作者、人民群众等主体的积极作为。在全国一盘棋的总体战略下,各部门协同合作,体现着治理现代化的核心要义,即管理机制的合作化。从上可见,机制合作化的过程主要包括三个方面。


1.联防联控机制

此次突发公共卫生事件发生在春节这一人口流动最为密集的时间节点,使得单靠一地或一部门之力难以控制疫情的蔓延,必须加强整体协调,实施联防联控。一方面,坚持“全国一盘棋”的总体方针。在危机应对时期我们需要加强部门间疫情信息共享与协调,搭建危机事件防控信息平台,将政府各部门、医院、专家、社区、公众及相关参与者资源进行整合。公共卫生事件的信息对于管理而言至关重要,是研判危机情势、制定风险防范与应急响应措施的关键要素。这种信息共享的实质是将危机管理的各部门主体置于一个平等的信息互动结构之中,使各主体都能及时、准确、全面获取疫情与防控工作信息,从而针对具体情况达到对危机的共同治理。新冠病毒肺炎疫情的蔓延性,使各省市共同应对危机成为必然选择,国家建立了19省市对口支援湖北省武汉以外地市的机制,以湖北和武汉为防疫的重点地区,分区分级精准防控,分清轻重缓急,精准施策。另一方面,提高属地管理的自主性。仅依靠“全国一盘棋”的联合管理是不够的,因地制宜、因时制宜,根据各地具体情况提高资源安排的灵活性也是同样重要的。在一个权力高度集中的行政体系内,在上层领导没有明确指示的情况下,基层单位(如医院)也不愿意超出自己的职责范围去采取行动来为应对风险做准备,因为擅自行动反而自己要承担风险和责任。因此,只有将统一管理与有效授权相结合,鼓励地方政府在应急管理过程中根据当地情况采取有效措施,才能确保工作有序开展,统筹整体治理与属地管理之间的关系,真正发挥联防联控应有的功效。


2.府际经验共享机制

全国应对公共卫生安全事件是一个整体部署、协调推进的过程,随着危机进程的演进,各省市所暴露出的问题呈现不断交叉的表现形式。换言之,各省市先进的疫情防控措施如果可以互联互通,循环互动,不仅可以快速解决面临的相同问题,而且有利于改善府际关系。应急管理实践所倡导的在突发事件应对中建立府际经验共享机制,这或许可以为案例共享、经验分享提供新的思路和范本,从而促进应急管理体系建设。在行动者层面,每个组织或机构的行动或策略产生了网络的动态性,但它们的模式变化可以在宏观层面上观察到,因此,参与者在采取行动时要考虑其他人的策略,从而使他们能够看到结构模式的变化。例如,浙江等地通过保障疫情防控期间重要物资供给、加强财政金融支持、保障企业用工等措施,确保实现在保民生、抗疫情的同时促进经济发展,探索实现包容性公共治理;黑龙江省借助国家未来优化物资生产能力布局的政策,积极调整经济结构,促进产业结构优化升级,深入推进信息化与工业化深度融合战略,从而实现经济持续稳定增长。这些治理性尝试是在应对重大突发事件时所探索出的先进经验,值得共享与借鉴。


3.资源保障机制

此次新冠肺炎疫情暴露出我国在医疗物资储备上的重大短板,即疫情暴发后,我们才突然发现我们的医用口罩、护目镜、防护服等医疗物资明显短缺。因此,在应对疫情的同时,必须有效强化医疗物资的供应保障机制。通过充分调动口罩、防护服生产企业的积极性,加快推动企业复工生产的方式,鼓励有条件的企业扩大产能或转产,保障医疗物资的供应。除医疗物资外,生活物资的需求也需要得到相应保障。习近平总书记指出,“要做好生活必需品生产供应工作,严格落实‘米袋子’省长责任制和‘菜篮子’市长负责制,切实抓好主副食品生产、流通、供应组织”。此外,在保障医用物资和生活必需品供应的同时,畅通运输通道和物流配送,为防控物资设立专门的绿色通道,以使物资能够快速、顺利送达一线。美国国家战略储备通过提供挽救生命的药物、疫苗、解毒剂和其他医疗用品来支持这一战略,用于预防和应对生物病原体、毒素、化学制剂或其他紧急事件的影响。由美国疾病控制和预防中心(CDC)管理的国家战略储备包括12小时的“促销包”,以及供应商管理的库存,该储备计划包括流行病学、医疗、预防、疾病预防和环境净化等方面的公共卫生和医疗支持。因此,疫情结束后我们应该积极探索建立公共卫生应急资源保障体系,保障应急设施设备、救治药品和医疗器械等物资的储备,从而提高公共卫生应急物资供应的时效性。要健全国家储备体系,科学调整储备的品类、规模、结构,从而提升储备效能。要建立国家统一的应急物资采购供应体系,对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送,推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。充足的资金是应急管理工作的重要基础,政府平时应加大对公共卫生的资金保障力度,将公共卫生事业经费纳入同级财政预算;还可以借鉴美国的做法,通过实施灾害保险和建立政府应急基金及由政府临时增拨应急经费的方式来实现应急管理资金的到位,通过接纳社会捐助来弥补应急经费的不足。由此可见,只有不断通过完善国家公共卫生事件应急管理资源保障机制,才能逐步形成和完善与国家治理体系相适应的应急储备体系,从而持续提升国家应急管理能力。




结   语


在这场没有硝烟的疫情防控阻击战中,全国各族人民在党中央的统一指挥下万众一心、众志成城,在维护我国人民生命健康、经济社会正常秩序的同时也为全球公共卫生安全与构建人类命运共同体贡献了“中国方案”,展现了负责任大国形象。世界卫生组织总干事谭德塞表示,“中方行动迅速之快、规模之大,世所罕见,这是中国的制度优势,有关经验值得其他国家借鉴,相信中国采取的措施将有效控制并最终战胜疫情。中国不仅保护了本国人民,也保护了世界人民”。中国公共卫生安全应急管理体系在2003年SARS疫情后不断完善,并在应对此次疫情的过程中发挥了巨大作用,彰显了国家治理体系的制度优越性。但是,在面对这场由疫情所带来的“大考”时,我国的应急管理体系也暴露出一定的不足,我们一定要通过对疫情防控过程进行反思,总结经验,吸取教训,健全国家公共卫生安全应急管理体系,从而提高处理急难险重问题的能力,进一步提升应对突发重大事件的现代化能力和水平。

在深入推进国家治理体系和治理能力现代化、全面落实总体国家安全观的背景下,本文结合新冠肺炎疫情防控措施,从应急预警系统、应急管理体制、应急管理过程以及应急管理机制四个维度,解析公共卫生安全应急管理体系现代化的深刻含义,并以此构建其基本框架,即风险意识的树立与研判评估队伍的建立、信息的及时公布与风险预测对应预案构成的预警系统专业化;管理主体、管理机构与管理法规组成的管理机制全面化;由舆情要素、数据信息要素和人、事、物要素影响的管理过程明晰化;集联防联控、府际经验共享与资源保障机制于一体的管理机制合作化。公共卫生安全应急管理体系问题是一个复杂并深刻的研究主题,本文只是对这一主题进行了初步的总体性框架探索,就未来发展来看,其理论与实践仍存在很大的探索空间。迄今,从宏观角度对应急管理学理、体制、机制、过程、实证等问题进行阐述的著述较多,但专门针对公共卫生安全应急管理的成果较少。有鉴于此,在国家安全体系的主体框架下研究重大疫情防控救治体系、公共卫生安全体系等问题,并推出数量更多、质量更高的学术成果,具有强烈而迫切的现实意义。在此次举全国之力积极抗击疫情的过程中,自上而下的顶层设计体系对应急管理实践起到了关键的支撑作用,这将引导我们继续探索应急管理体系现代化的核心要旨。




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