马 珺,邓若冰 | 供给侧改革背景下减税降费的财政压力及应对(专题之三)

作者:xxyts 来源: 更新时间:2020-05-28 11:02:17

一、问题的提出

如果从2008年1月1日实行新企业所得税法算起,中国的广义“减税降费”之路已经走过12年,与西方国家的阶段性、周期性减税不同,我国实施的是制度性减税,在这期间,企业所得税、营业税、增值税、个人所得税、社会保障缴费以及其他行政事业收费都进行了旨在减轻市场主体税费负担的改革,这些改革有的已经通过法规和立法形式固定下来,有的正处谋求税收法定过程之中,因此,在性质上并非权宜之计,而属于长期的制度性改革(郭庆旺,2019)。

狭义的减税降费,是指2015年底以来,作为供给侧结构性改革的重要支撑而进行的一系列税收政策调整。2016年5月1日全面推行营改增以后,减税降费为经济减负的效果尤为显著,2019年又开启了“更大规模减税降费”进程。目前,我国窄口径宏观税负自2016年的17.6%下降至2019年的15.9%,累计减税总额达5.1万亿元。就2019年来说,减税降费规模超2.3万亿元,全年税收增速仅为1%,远低于名义GDP增速,基本上做到了所有行业或者绝大部分企业的税(费)负只减不增,减税降费取得显著成效。

然而,减税降费直接导致财政减收,在取得成效的同时,也对财政可持续性提出了挑战。伴随中国经济驶离高速增长轨道而进入新常态,减税降费发挥经济增长效应和后继财政增收效应的不确定性增加,对财政收入和财政可持续性的负面影响已经显现。

从总体上看,减税降费使财政收入承压,而财政支出保持高速增长,一般公共预算财政赤字(不含财政稳定调节基金)维持高位,政府债务负担加重。2019年,一般公共预算赤字4.85万亿,同比增长29.13%。从结构上看,减收效应导致地方财政尤为困难。营改增后地方政府税源减少,而支出责任较大,致使收入增速低于中央、支出增速高于中央,中央财政盈余而地方财政赤字。2019年,中央政府一般公共预算盈余5.42万亿元,同比增长2.8%;地方政府一般公共预算赤字10.27万亿元,同比增长13.7%。

减税降费的潜在财政风险已经受到广泛关注(龚辉文,2019;梁季,2019;张斌,2019;张军,2019)。面对实实在在的财政压力,中央和各级地方政府开始采取开源节流的举措。一方面紧缩一般性支出,严控行政事业单位支出,取消低效和无效支出,2019年各级政府一般支出压缩5%以上,“三公”经费再压减3%左右;另一方面,想方设法增加收入,包括收回长期沉淀资金、盘活各类资金资产、增加特定国有企业上缴利润,以及适度扩大赤字率,增发专项债券等等(张学诞和刘昶,2019)。

鉴于上述短期举措不能从根本上缓解财政压力,研究者开始探讨减税降费引起的财政压力的制度化解之道。有学者从完善政府收入体制方面提出建议,认为要继续坚持“清费立税”的指导思想,将税收法定原则扩大到各类强制、无偿征收的专项收入和政府性基金项目(张斌,2019),甚至认为从长远来看增税不可避免,当下应积极研究增税之道予以应对(朱青,2018)。也有学者认为,在高质量增长阶段,减税只能从紧缩支出方面下功夫(高培勇,2017)。通过对十二省市实地调研,中国财政科学研究院课题组(2019)探讨了当前财政支出方存在的问题和支出调整的空间。预算管理方面,李华(2019)强调税式支出预算的重要性。郭庆旺(2019)则从长期制度建设和完善现代财政制度角度,提出更具根本性的应对措施。

尽管如此,学界相对于对减税降费本身的强调,对其相关风险的重视还不够充分,对风险应对的研究才刚刚开始。我们需要制定更有针对性的减税降费政策,在充分释放经济主体活力的同时,保证这些措施对消费提振和长期经济增长的有效性,并作出支出控制,以防财政风险。基于此,本文拟从国际比较视角,探讨在全球性减税降费背景下,中国能够从其他国家的实践中吸收哪些经验教训,以更好地筹划供给侧结构性改革背景下减税降费措施和应对相关财政压力。

二、全球视野下的供给侧改革与减税降

(一)国际背景

中国减税降费既有自己的特定背景,也是全球减税降费大潮的组成部分。在过去的半个多世纪里,全球形成了两次主要的减税潮流。一是20世纪七八十年代,以美国、英国为首的国家为走出“经济滞胀”而发起。这次减税浪潮受经济自由主义理念推动,由于经济全球化的发展而迅速传导到其他国家。当时中国还不是世界市场的主要参与者,受到的影响有限。二是2008年全球金融危机以来,各经济体为拯救经济实施扩张性需求管理,导致本来就压力重重的财政难以为继,2010年以来不得不启动财政整顿,旨在通过增加税收与消减公共开支的政策组合,限制财政赤字率和债务负担率,维护财政安全。

紧缩型财政整顿并未产生预期的效果,欧洲经济复苏依然乏力。近几年,财政整顿与供给侧结构性改革相结合,通过结构性税费调整,降低劳动和投资税负,以促进就业、投资回升,实现财政整顿与经济增长双重目的。2017年美国通过《减税与就业法案》,标志着此轮税费结构调整正式切换到减税降费的轨道,其他国家紧密跟随,将全球税收竞争推进到一个新阶段。因此,从全球情况来看,近十年以来新一轮国际减税浪潮,正是各国供给侧结构性改革举措的重要组成部分。

2008年的中国已经成为世界市场举足轻重的参与者,中国政府通过实施大规模公共投资,避免了经济萧条,经济表现一枝独秀,令全球对中国模式刮目相看。然而,随着人口老龄化、制造业成本上升,加上外需不振,依靠投资和外需拉动的经济增长模式也面临转型,在这一背景下提出了供给侧结构性改革战略,目的是从供给端着手,通过制度改革解决经济中的深层次问题。同样地,作为供给侧结构性改革战略的一部分,也提出了减税降费的改革部署,即通过降低企业成本,提高产品竞争力和产业结构调整,促进企业创新和经济增长。

(二)各国不同的减税降费

虽然有着相似背景,但是基于各国的特定国情,其减税降费也有不同的表现,大致可以分为以下几类。

1.欧盟:结构性减税降费

与国际标准相比,欧盟国家特别是欧元区国家的税制有一个显著特点,即劳动所得的税收楔子普遍较高,表现为个人所得税、工薪税或社会保障缴款在劳动力成本和财政收入中均占较高比重。一方面税收楔子推高了企业成本,影响了经济体的竞争力。2000—2019年,欧盟的平均失业率为8.76%,2013年2月达到11%的历史最高水平。欧元区情况还要悲观,1995—2019年其平均失业率为9.61%,2013年2月达到12.10%的历史最高水平。另一方面,较高的劳动税楔也减少了劳动者税后收入,降低了劳动者的购买力,抑制了总需求。

在“欧洲2020战略”框架下,欧盟自2011年开启“欧洲学期(European Semester)”机制,用来协调欧盟成员国之间的经济政策,防止成员国财政赤字、政府债务超标和经济发展失衡。该机制包括向成员国提供针对性的国别税制改革建议。自2011年起欧盟委员会即通过该机制,连续多年呼吁各国减少税收楔子(EU Commission, 2011),2014年7月,欧元区国家将降低劳动税(个人所得税、社保税)确定为政策优先事项。

考虑到大多数欧盟国家用于减税降费的财政空间普遍较小,为防止给国家财政带来太大风险,欧盟委员会建议实施结构性减税,以保持财政收入中性,即在减低劳动税负的同时,以消费税作为收入弥补,实质是从对劳动课税转向对消费(包括财产、环境)课税。在政策操作上,这意味着减个人所得税、社会保障税,同时增加增值税、财产税、环保税等。这样做既有利于实现减税的好处,也有利于避免高债务带来的财政风险。这样做的理由是,理论上,宽税基的消费税(如增值税)对经济的损害较小,同时,增值税又是大多数欧盟成员国的主体税种,增加增值税相比其他税种对经济体的负面效应要小。

2.美国联邦政府:为资本减负

美国联邦政府收入结构以所得税和劳动税为主,消费税只占极小比例,2018年特定消费税和关税占比分别为3%和5%,因此,美国减税向来以减所得税为主。2017年美国税改的基本思路即供给侧减税,通过对资本轻税,促进社会投资增长,带动就业增加,从而使劳动和资本共享经济增长成果,实现收入分配公平和经济繁荣并举。

此次税改的最大看点是企业所得税名义税率大幅调低,由原来的35%调降为21%。为促进海外资金回流,免除了跨国公司的海外股息所得税,但对1987—2017年滞留海外的利润,取消纳税递延,按低税率一次性征税。其次是在个人所得税方面,减轻高收入者和资本所得负担。美国联邦政府希望通过改革过于复杂、名义税率过高、对国内投资和就业不利的现行税制,促使资金回流,增加国内投资、就业和消费,重振美国经济。

3.中国:全面减税降费

中国的减税降费力度前所未有,实施了对劳动、消费和资本的全面减负。一是减劳动税。表现为个人所得税提高扣除标准,增加专项附加扣除,扩大较低税率的适用范围等,降低了社保缴费名义缴费率等。二是减(一般)消费税。主要表现为“营改增”和“营改增”之后增值税的相应改革举措。经过改革,目前适用税率已由原先的17%、13%、11%和6%四档,改为13%、9% 和 6% 三档。此外,还提高了小规模纳税人起征点。三是减资本税。自2008年以来,企业所得税税率已经持续下降,目前名义税率为25%,但实际税率大约在21%左右。2019年以来,继续扩大小微企业、初创科技型企业的所得税优惠力度和范围。

(三)减税降费能否实现财务自足

无论施行哪一种减税降费,都面临一个共同的难题:谁将承担减税降费的成本?关于这个问题,理论上主要有以下几种观点。

1.减税降费能够创造所需资金

传统的保守主义观点认为,正如控制零花钱才能治好一个孩子的奢侈病一样,减税是约束政府支出的治本之道(Romer and Romer,2009)。那些主张和推行减税政策的学者和政治家(从诺奖得主米尔顿·弗里德曼、加里·贝克尔,到美国总统罗纳德·里根、小布什),都相信通过减税能够从源头限制政府支出冲动,减少公共部门活动,最终促进私人投资和经济增长,创造出减税所需要的财政资金。

致力推动美国2017年税改的共和党高层就是这一理论的信奉者。虽然《减税与就业法案》预计在10年内将增加1.5万亿美元赤字,但特朗普政府坚称,该法案的经济增长和就业效应能够支持所需费用。然而究竟能够涵盖多大比例的费用并不确定,现有实证研究也不能对这一假说给出肯定答案。对美国历史上4次主要减税立法(1948年、1964年、1981年、2001—2003年)的考察表明,历次减税无一不引发后续增税,表明只靠减税并不会自动使政府控制和减少支出(Romer and Romer,2009)。

2.减税必须削减公共支出

相反的看法认为,政府并不创造财富,政府的所有支出只能来自于生产部门。社会总财富保持不变前提下,如果不限制政府支出,政府部门就会不断从总财富中抽取资源,这将损害私人部门的生产力。政府支出越多,私人部门可用于创造新财富的资源就越少,不仅阻碍新财富的创造,而且消耗社会的财富存量。假如不限制政府支出,再成功的减税都无法弥补因此而产生的赤字和债务累积。因此,没有支出削减,就不可能有真正的减税。这一观点在奥地利学派中非常流行。

基于这一看法,减税、扩大支出、控制赤字(或债务水平)目标之间,通常无法兼顾。贾康和苏京春(2012)因此提出了减税、支出扩张和债务(赤字)水平的三元制约财政分析模型。要想在减税的同时还能控制财政风险,只能缩减公共支出水平(除非财政支出效率足够高,支出乘数足够大)。然而,支出的削减并不容易。正如历史上很多经济学家分析过的那样,由于减税使当下财政收入减少,缓解当下财政压力的需求将诱使支出扩张。这种情况下,支出扩张更有利于当下减税政策的执行,也更受政治家、官僚机构和选民的欢迎,因而现实中的减税常常与支出扩张并行,尽管这一做法牺牲了年轻一代和未来世代人们的利益(Buchanan,1997)。

3. 居间观点

相对温和的看法则认为,即使减税在长期内能够促进增长,从而增加财政收入并为自身筹资,但也不足以弥补减税本身所需的资金。这也意味着,单靠减税并不能够避免财政失衡和债务风险。

关于财政风险的讨论已经持续了多年,其间各国的财政状况都发生了很大变化,与30年甚至更久以前相比,无论赤字率还是债务负担率都有了极大提高,政策的回旋余地更小。因此,对最终有可能增加债务并引起财政失衡的减税降费,必须保持足够警惕。

三、减税降费之财政压力的应对之策

(一)税收方面

1.结构性减税降费

近十年以来,很多欧盟成员国都根据国别税收改革建议,有针对性地减少了劳动的税收负担,并将税收负担转移到对经济效率影响较小的税基(如消费和不动产)(Garnier等)。从整个欧盟来看,2009—2017年劳动税负有小幅下降,而消费税负和资本税负相应有所上升。不过,这些变化的幅度都相当有限。

2017年,劳动、消费和资本三大税基的税负分别为49.7%、28.8%和21.9%。其中,消费课税以增值税为主,占全部消费税的33%~75%;其次是能源税和烟、酒消费税,分别占16.5%和6.9%。增值税税率经历了2009—2013年的上升期之后,2014年以来一直相对稳定,2019年欧盟成员国增值税平均标准税率为21.5%。2007年以来,环境税基本保持平稳,2017年占GDP的2.4%,占总税收收入的6.1%。虽然约有半数的成员国已将部分税收负担转移到经常性的不动产税,但只有少数几个国家的不动产税收有显著增加。

然而,降低劳动税负的成效并不明显。2007—2017年,由于雇员社会保障缴款的份额增长,成员国平均劳动税负有所增加。不过,受益于最近若干年欧盟在鼓励低收入劳动者就业方面的针对性税收政策,低收入者税楔有所下降(DG Taxation and Customs Union,2019)。

结构性减税建议考虑到了全球税收发展趋势,因此,在欧盟以外的国家也被普遍采用。OECD(2018)提出,随着全球经济增长进入正常状态,实施额外财政刺激的需要大大减低,因此,应当强调税制改革在长期的财政可持续性。税收政策应更加注重包容性,降低中低收入者劳动税楔,提高工作参与率。作为劳动税负减收的对冲,许多OECD国家在2008年危机之后,同样强调提高增值税和环境税税负的紧迫性。2008—2015年,经合组织国家增值税平均标准税率提高1.5个百分点,从17.6%上升至19.2%的创纪录水平。近年来,标准增值税税率已经达到一个平台,增值税收入也达到历史最高水平(OECD,2018)。

2.堵塞税制漏洞

通过堵塞税制漏洞为减税降费融资,这一点在美国表现得最为明显。美国的特殊之处在于,联邦层面不征收宽税基消费税(比如增值税)。税制体系的结构特征,决定了它只能在所得税内部寻求增收空间,最关键的就是要堵住税收漏洞。

美国2017年个人所得税改革,取消了一些杂项扣除项目,对一些主要的税前分类扣除项目,都规定了更高的扣除门槛和更少的扣除比例,目的在于堵塞漏洞、扩大税基(见下表)。美国右派智库传统基金会又提出减税方案2.0版,建议直接取消联邦个人所得税对州和地方税的税前扣除待遇以及诸多税额抵免,根据其测算,这将实现7350亿美元的额外税收收入,仅前者一项即可涵盖该减税方案未来10年内可导致的收入减少(约6570亿美元)。

尽管采取了上述堵塞漏洞的预防性措施,美国2017年的税制改革,由于永久性地将企业所得税率从35%削减到21%,暂时降低个人所得税率,仍然导致税收收入大幅下降。税收收入占GDP的比重从2017年的26.8%降至2018年的24.3%,降幅超过所有发达国家。其中,2018年企业和个人所得税收入分别比上一年下降0.7和0.5个百分点。与此同时,减税方案承诺的刺激投资和经济增长效应也未显现,这意味着,寄希望于通过供给侧税制改革弥补财政收入损失,需要一个较为长期的过程,这一过程中有相当多的不确定性因素,很有可能抵消减税在长期的增收效应。

(二)支出方面

我们发现,如果只是在财政收入一方腾挪财政空间,是难以应对减税带来的财政压力的。更进一步的观察表明,很多时候减税本身可能不是造成赤字的原因,而与减税同时实施的支出扩张才是主因。因此,控制财政风险最直接的办法还是缩减政府支出和优化支出结构,在这方面也有正反两个方向的经验、教训。

1.美国经验:减税+增支,预算平衡失败

里根和特朗普政府实施减税的同时,都没能成功地控制财政支出,结果导致预算平衡失败。1981年里根执政后,强调通过减税刺激经济增长,以应对滞胀和财政失衡,并因此制定了“减税节支,平衡预算”的供给刺激政策。然而,随着宏观税负下降,美国经济逐步走出“滞胀”阴霾,其削减支出的政策却因为社会福利和国防支出快速增长而破产,致使联邦财政赤字从1981年的780亿美元攀升至1989年的1530亿美元,累计赤字总额达14122.4亿美元,超过“二战”以来历届政府赤字之和,“减税节支,平衡预算”以赤字财政告终。其后,老布什政府延续了里根时代的政策,随之而来,却是20世纪90年代初的经济衰退,并继续推高了财政赤字和债务水平。里根时代的财政政策在促进经济增长方面取得了一时的成功,但在平衡预算方面却是一次失败,直至克林顿实施结构性增税才扭转了财政赤字的局面。

在经历了长达8年的缓慢复苏后,为了应对制造业空心化和巨额财政赤字及政府债务,特朗普复盘了里根时代的财税政策理念,提出“美国优先”的税改方案。在为企业和个人减轻税负的同时,也强调要控制支出。考虑到预算平衡,特朗普政府在税改时做了结构性调整,通过扩大税基等措施,为可能发生的财政收入损失打出了2万亿美元的富余。但实际情况却是,强制性支出难以削减,自主性支出快速增长,减税和增支并行作用下,联邦财政赤字在2019年攀升至10220.31亿美元。特朗普政府结构性减税和避免预算冲击的努力,却被扩张的财政支出所抵消,财政失衡进一步加剧。

2.日本难题:长期财政扩张下经济低迷和财政困境

20世纪90年代,随着经济泡沫破灭,日本经济增速急剧下滑,甚至出现停滞和负增长。在过去的30年中,为了摆脱低迷的经济状态,日本政府走上了财政扩张的道路。自1992年宫泽内阁实施扩张性财政政策以来,除了1996—1997年桥本内阁和2001—2006年小泉内阁实施过紧缩财政的政策外,其余历届日本政府几乎都处在扩张性政策之中。

在税收方面,30年间个人所得税和法人税税率不断下调,税前扣除和免征额不断提高;与此同时,消费税税率也处在上行通道,消费税在财政收入中的占比提高,但总体来说,日本过去30年的税负是下降的。宏观税负(税收占GDP的比重)从1990年的13.15%下降至2018年的10.73%,并在2009年降至7.69%的低位。

在支出方面,日本政府以扩张性财政支出作为刺激经济的主要手段,尤其是社会保障支出连年升高。但名义GDP增速却常年处在低位,部分年份更是下降为负值。持续扩张的财政刺激政策不仅没有实现经济景气好转,而且导致了财政状况的空前恶化(崔岩,2017),1990—2018年日本财政赤字率由0.8%上升为6.45%,政府债务余额占GDP的比重由64.3%上升至237.1%。30年间,只有赤字增速较低的小泉内阁和安倍内阁时期,日本经济出现了微弱的复苏。

3.德国经验:扩张型财政整顿

为了应对2008年金融危机后的经济衰退和高额政府债务,德国于2009年、2013年和2017年进行了三次结构性税制改革,主要通过减轻居民和企业的直接税负担(提高个人所得税减免额,降低企业所得税率),刺激消费和投资。更重要的是,德国在欧元区国家中率先整顿财政,坚持审慎支出原则,并优化支出结构,压缩消费性支出,增加投资性支出。

以上做法只是整顿了财政,要想财政平衡与经济增长得兼,还需有针对性的税收和支出政策。德国政府通过产业引导政策优化企业发展环境,鼓励研发和科技投入,提高产品国际竞争力,促进经济增长。受减税、审慎支出和产业政策的推动,2014—2018年德国政府连续5年实现财政盈余,经济增速恢复至2.5%。德国正是通过减税和节支并举,逐步实现平衡预算并化解了危机。

德国施行的典型的扩张型财政整顿政策,相比单纯的财政扩张,前者注重发挥支出结构优化和产业政策引导的供给侧作用,兼顾了经济增长和预算平衡。Alesina和Ardagna(2013)对G7国家财政整顿经验的对比分析表明,采取放松管制、提高市场竞争度等供给侧政策,对经济有较大促进作用,可以抵消因削减财政支出对经济需求侧的负面影响。相比粗放的“增税减支”财政整顿方式,对经济的负面影响更小,且财政状况改善的持久性更高,财政整顿和经济扩张是可以兼得的。

4.英国经验:减税、节支和灵活调整支出结构,兼顾经济增长和财政安全

受金融危机影响,2009年英国实际GDP下降4.2%,失业率高达8.8%,为此,布朗政府实施了积极的财政政策,避免英国经济进一步衰退。但这也使财政平衡面临巨大压力,财政赤字占GDP的比重由2006年的2.9%飙升至2009年的10.8%,为战后以来的最高点。

2010—2019年,英国政府陆续推出税收改革,简化税制、下调税率、扩大税前扣除,同时为创新和研发企业提供税收减免,旨在为企业和个人减负,刺激消费和投资。这期间,英国企业所得税税率由28%下降至19%,为G20国家中企业所得税税率最低的国家。

与此同时,自2010年以来,英国一直坚持紧缩支出政策,财政赤字率由9.28%下降至2018年的2.19%,政府债务占GDP的比重虽然上升至2018年的85.7%,但增速由20.19%下降至2.9%。尽管与实现财政盈余目标还有差距,但财政压力有效缓解(杨成玉,2019)。在支出结构上,实施灵活调整战略。2010—2013年,为改善经常账户收支状况,大量压缩了投资支出;之后在经常账户改善的前提下,加大了政府投资。总体上是投资支出在增长。中央政府投资净额占总支出的比重由2010年的6.09%下降至4.12%,至2019年又升至6.47%。结构性的支出调整,凸显出英国政府在平衡预算的同时力图保持经济增长的努力。

基于上述努力,近十年间,英国经济虽然受到欧债危机和脱欧等负面因素影响,但在减税、节支和支出结构灵活调整等政策搭配下,实际GDP仍然保持了平均1.9%的增速,失业率逐渐下降为4.1%,经济稳中有进。

四、国际经验对中国的若干启示

仅就税收而言,当前中国的宏观税负并不算高,甚至是偏低的。即使从综合税费的角度,中国的宏观税负在全球最多处于中高水平,远远算不上最高。但是,与西方发达国家不同,中国仍处在经济社会发展的爬坡阶段,对基础设施和社会福利支出的需求依然强劲。未来,中国的减税降费举措仍将持续,这不仅是助力供给侧结构性改革的要求,也是应对贸易战、新冠肺炎疫情和实施积极财政政策的要求。可以预期,如果不采取措施,中国的政府债务水平将继续升高,财政风险将持续增大。

面对这一形势,2019年12月中央经济工作会议指出,积极财政政策、稳健货币政策和积极就业政策的宏观政策基本框架不变;在财政政策方面强调:“积极的财政政策要大力提质增效,更加注重结构调整,坚决压缩一般性支出,做好重点领域保障,支持基层保工资、保运转、保基本民生”,可以看出,这一政策基调与减税控支的扩张型财政整顿的理念有异曲同工之处。我们认为,站在供给侧结构性改革的角度,积极财政政策就是要继续推进减税降费,但是要注意推进的方式,使之有利于促进就业和投资(比如降低劳动税楔等);稳健货币政策要求控制财政风险,避免财政赤字债务化,最根本的办法就是严控支出,优化支出结构;积极的就业政策既有独立含义,也应融入上述财政政策和货币政策框架之中。结合其他经济体的相关经验,针对继续实施财政可持续的减税降费,我们提出以下建议。

(一)立足全口径政府收入概念,优化现行税制

对欧洲主要国家结构性减税的研究表明,短期结构性减税降费尽管重要,但更为重要的是通过税制改革为长期经济发展提供动力,提升财政的可持续性,因此,未来中国的减税降费应以长期制度建设为中心进行谋划。

1.确立以税收为主导的、规范的政府收入体系

以税收作为国家财政的主要收入来源,是走向现代国家的主要标志之一。由于非税收入仍然占据中国全口径政府收入的40%左右,因此,减税降费应从减除和归并政府现有各项非税收入入手,确立法治型、规范化的政府收入制度的基础。当前,尤其要在前期社会保障税费率改革的基础上,制度化地解决社保费在劳动税楔和企业负担中比重过高问题。在全口径政府收入的框架内,谋划税制结构及各主要税种的改革与后续完善。

2. 继续优化现行增值税制

当前我国增值税在税收收入中占比较高,主流观点认为间接税占比高造成企业税负过重,是中国税收制度落后之处。但是,如果从考察税收经济效应的角度,推动经济增长的要素无非是劳动、资本、技术、制度等,税制如何对待和塑造这些要素,才是一国税制竞争力的真正体现。2018年增值税合计62346亿元,占当年全国税收总收入的39 %,在消费型增值税制下,可以大致认为39 %的税收对企业资本性支出给予了免税待遇,从这个意义上说,中国现行税制是具有竞争力的。

过去,由于增值税的税率级次过多、税率偏高、特惠型税收优惠多,特别是进项税款留抵等公认的原因,增值税的效率优势并未得到充分发挥,“营改增”改革以来,以上缺陷基本上得到改进,为增值税效率优势的发挥创造了有利条件。未来应坚持这一方向,继续在优化税率等方面推进现行增值税制改革。

3. 堵塞税收漏洞,重建税收优惠制度

打造清洁的税基,也是正确评估企业税收负担和调整税率结构的必要条件。现行企业税收优惠过于复杂,税制漏洞过多,并且以特惠型优惠为主,囊括了地区优惠、行业优惠、所有制优惠、高科技优惠、规模优惠等方方面面,导致企业优惠不平等,造成税负不公,极大地干扰了企业决策,也为各种非法税收筹划行为提供了土壤。要为企业减负,前提是要清理和堵塞这些税收漏洞,建立规范、有序、合理的税收优惠体系,以减少对企业的行政干预。

税收优惠措施定位为供给侧激励,以促进劳动供给和投资。同时,要以资源节约为原则,扩大资源消耗和环境污染型税基,助力资源消耗高、环境污染重的落后产能淘汰。如此,以促进产业转型升级为主线,调整税负结构,压缩落后产能,可以为先进产业发展腾挪更多减负空间。

(二)制定财政整顿策略,优化财政支出结构

1.着重供给侧激励,控制支出总量

在财政支出结构上,注重发挥结构调整的供给效应。一是配合简政放权,精简机构,坚持压缩一般性支出,削减财政补贴,控制社会福利性支出增速,为保障重点领域腾挪财政空间。二是吸取英、德两国经验,跳出财政支出需求扩张的惯性思维,将财政支出重点落在供给侧,提升补短板和产业引导支出占比,为财政资金的使用提质增效。三是在满足经济社会发展需要的基础上,做好总量控制。配合减税降费和国有资本经营收入增长,保证支出总量增速稳中有降,逐步向中期预算平衡趋近。

2.防范地方隐性债务风险

地方财政收支的失衡,不仅吞噬了中央财政盈余,而且导致了大量隐性债务。财政政策的提质增效,意味着预算支出标准的提高。这需要对地方政府项目建设投入重新审视,淘汰低效投资,严防地方融资平台新增融资冲击经济增长,推高地方政府隐形债务风险。此外,也要发挥收益性项目的优势,合理运用地方政府专项债券置换存量隐性债务和支持新项目建设,通过市场机制缓解地方财政压力,降低政府债务风险。

3.制定完备的平衡预算与政府债务限制制度

公共资金的使用效率和财政安全,不能寄希望于人的道德自律,最终取决于有没有一套有效的制度约束。为了克服传统的年度预算平衡制度的缺陷,最近几年来,在不同范围和层次内实行了中期财政平衡制度,学界普遍建议应普遍推广中期预算编制、预算绩效管理和预算平衡体系,将财政风险降到最小化。我们认为,延长预算周期虽然有助于增加预算的灵活性,对冲财政风险,但是在根本上并不能起到限制支出的目的。它的基本目标是预算平衡,而不是预算控制,所以我们才会看到,在财政困难时期,总会有各种声音要求突破赤字率和债务率,在这种思维下,只要能够找到办法平衡赤字,债务率的提高不是问题。要从根本上控制财政风险,必须未雨绸缪,打破这一常规思维,建立政府债务限制制度,并通过诉诸人大立法,实现政府债务限制法治化。

(三)培养和激发市场主体活力

1.建立市场友好型税制是税制改革的重中之重

要让市场在资源配置中发挥决定性作用,规范政府这只看得见的手,建立市场友好型的税制是减税降费的题中应有之义。除了实质性减税降费,未来应更多考虑如何建立对企业更为友好的营商环境,提高中国税制竞争力,吸引更多的资金来华投资,吸引高层次人才来华就业。

2.促进公平竞争,提升微观主体活力

通过优化市场制度,简化行政审批,打通政策执行中的症结,疏通政策传导机制,减低制度性成本,提振社会资本投资信心。除了必要的产业引导,财政支出应更多地秉持“竞争中性”原则,配合国有企业改革,避免非市场因素导致的不当竞争优势,改善营商环境。

3.从去行政化着手,推进国有企业改革提速

在国有企业内部推动实施去行政化管理,引入市场化经营管理体系,完善现代企业制度。一是使企业管理人员与行政脱钩,为吸引更多私人资本参与国企改革扫除管理障碍,提升国有资本经营效益。二是避免企业经营与政府信用背书挂钩导致风险定价扭曲,资源向国有企业过度集中。三是通过向社会释放更多资源,加速“拉弗效应”实现,同时提高国有资本经营效益,为减税降费提供更大的财力支撑。

总之,在全球化深化的背景之下,主权国家在全球范围内竞争税基已经白热化,传统税基正在缩小的不争事实,对全球各国(也包括中国在内)的国家治理模式提出根本性的挑战。在尚未发现更有潜力、更稳定的新税源之前,改革国家治理体制,建立促进税源增长而又支出有度的财政制度,以最小成本实现公民最大福利,是各国必需认真对待的课题。



责任编辑:房宏琳

网络编辑:姜新旸